Lo Status di Gerusalemme nel diritto internazionale

di Ugo Villani

Fonte: La Porta d'Oriente, febbraio 2001

Sommario: 1. Premessa.- 2. Lo status previsto nel piano dell'Assemblea generale del 1947.- 3. Il fallimento del piano dell'ONU e gli eventi sino alla guerra dei sei giorni.- 4. Il valore non vincolante della risoluzione n. 181 II dell'Assemblea generale.- 5. L'acquisto della sovranità su Gerusalemme Ovest da parte di Israele.- 6. La posizione della Giordania rispetto a Gerusalemme Est.- 7. Il mancato acquisto della sovranità su Gerusalemme Est da parte di Israele dopo la guerra dei sei giorni.- 8. L'attuale status giuridico di Gerusalemme Est.- 9. Prospettive per la soluzione del problema di Gerusalemme.

1.L'unicità di Gerusalemme, quale città sacra per le tre grandi religioni monoteiste, Cristianesimo, Ebraismo, Islamismo, ha rappresentato sempre un motivo dominante nelle soluzioni, attuate o tentate, ai problemi relativi al suo status giuridico internazionale.
Proprio questa unicità, peraltro, determina una particolare difficoltà di tali problemi, accresciuta dalle pretese alla sovranità territoriale su Gerusalemme avanzate sia da Israele che dal popolo palestinese - pretese che sembrano tuttora inconciliabili -, nonché dalla composizione estremamente eterogenea della sua popolazione. Si tratta infatti di individuare una soluzione che sia accettabile non solo dalle parti in causa più direttamente interessate alla questione della sovranità territoriale (oggigiorno Israele e popolo palestinese), ma che soddisfi anche gli interessi legati alla dimensione religiosa, storica, culturale di Gerusalemme, interessi che coinvolgono anche altri soggetti, a cominciare dalla Santa Sede, e, in qualche misura, l'intera comunità internazionale.

2.Le principali organizzazioni internazionali (Società delle Nazioni e poi ONU) hanno tenuto conto dell'unicità di tale città sin da quando la questione di Gerusalemme si è posta all'attenzione della comunità internazionale. Prescindendo dalle pertinenti disposizioni del Trattato di Parigi del 1856 e di quello di Berlino del 1878 (che riconoscevano e stabilivano l'immutabilità dello status quo dei Luoghi Santi e i diritti delle diverse chiese su tali Luoghi, fissati da provvedimenti del governo ottomano), va ricordato il Mandato della Società delle Nazioni del 23 luglio 1922, con il quale veniva affidata l'amministrazione della Palestina alla Gran Bretagna (1). Esso, pur non attribuendo a Gerusalemme uno status giuridico distinto dal resto della Palestina, conteneva alcune norme specificamente dedicate ai Luoghi Santi. Per esempio, l'art. 13 attribuiva alla responsabilità della potenza mandataria il compito di preservare i diritti esistenti e di assicurare il libero accesso ai Luoghi Santi, agli edifici e ai luoghi religiosi e il libero esercizio del culto, assicurando il rispetto dell'ordine pubblico e del decoro; e l'art. 14 prevedeva l'istituzione di una Commissione speciale da parte della Gran Bretagna (subordinatamente all'approvazione del Consiglio della Società delle Nazioni) per studiare, definire e determinare i diritti e le pretese relativi ai Luoghi Santi delle diverse comunità religiose in Palestina.

Uno status a sé per Gerusalemme emerge invece chiaramente dalle posizioni assunte dalle Nazioni Unite dopo la seconda guerra mondiale, in vista della cessazione del mandato britannico sulla Palestina. Come è noto, nella risoluzione n. 181 (Il) del 29 novembre 1947, approvata con 33 voti favorevoli, 13 contrari e 10 astensioni (tra le quali quella del Regno Unito), l'Assemblea generale, accogliendo le proposte formulate (a maggioranza) dalla Commissione ad hoc delle Nazioni Unite per la Palestina il 31 agosto 1947, prevedeva un piano di spartizione della Palestina tra uno Stato arabo ed uno ebreo, istituendo peraltro un regime speciale internazionale per la Città di Gerusalemme. Nella parte III di tale risoluzione si dichiarava che la Città di Gerusalemme sarebbe stata costituita come un corpus separatum, sottoposto appunto ad un regime speciale internazionale e amministrato dal Consiglio di amministrazione fiduciaria in nome delle Nazioni Unite. Lo stesso Consiglio di amministrazione fiduciaria avrebbe dovuto elaborare uno Statuto per la Città di Gerusalemme, comprensivo peraltro di numerose disposizioni già fissate nella stessa risoluzione n. 181 (II). Non è il caso, tenuto conto dell'infelice esito della stessa risoluzione, di analizzarne il contenuto, se non per rilevare che la stessa ragion d'essere di un regime speciale per Gerusalemme risiedeva nella esigenza di preservarne i caratteri religiosi. Ciò risulta anzitutto dai fini di tale regime, consistenti - tra l'altro - nel proteggere e preservare gli interessi spirituali e religiosi senza pari localizzati nella Città delle tre grandi fedi monoteiste diffuse in tutto il mondo, Cristianesimo, Ebraismo e Islamismo, e, a questo fine, fare in modo che l'ordine e la pace, soprattutto la pace religiosa, regnassero a Gerusalemme; nel garantire la libertà di religione e di culto, rispettando la libera attività delle istituzioni religiose o caritatevoli di tutte le confessioni, essendo vietata qualsiasi discriminazione tra i rappresentanti o i membri di tali istituzioni a causa della loro religione o nazionalità. Si prevedeva inoltre che sarebbero stati salvaguardati i diritti esistenti relativi ai Luoghi Santi, agli edifici e ai siti religiosi, sarebbero state assicurate le libertà di accesso e di culto negli stessi, sarebbero stati preservati i Luoghi Santi, gli edifici e i siti religiosi e sarebbe stata vietata qualsiasi azione suscettibile di compromettere, in qualunque maniera, il loro carattere sacro.

Il Governatore della Città di Gerusalemme (nominato dal Consiglio di amministrazione fiduciaria) avrebbe avuto poteri speciali rispetto ai Luoghi Santi, gli edifici e i siti religiosi esistenti non solo a Gerusalemme, ma nella intera regione della Palestina. La stretta connessione tra l'internazionalizzazione di Gerusalemme ed il suo carattere "unico" era già chiaramente espressa nel rapporto della Commissione ad hoc sulla Palestina.

In esso si affermava infatti che la proposta di sottoporre Gerusalemme ad un regime di amministrazione internazionale era fondata su alcune considerazioni, la prima delle quali era la seguente: "Jerusalem is a Holy City for three faiths. Their shrines are side by side; some are sacred to two faiths. Hundreds of millions of Christians, Moslems and Jews throughout the world want peace, and especially religious peace, to reign in Jerusalem; they want the sacred character of its Holy Places to be preserved and access to them guaranteed to pilgrims from abroad".

3. E' noto che la costituzione di Gerusalemme in un corpus separatum, sottoposto ad un regime di internazionalizzazione, non si realizzò. Il piano di spartizione dell'ONU, nel quale rientrava tale regime, fu accettato solo dai rappresentanti della comunità ebraica in Palestina, che pure sottolinearono che l'internazionalizzazione di Gerusalemme, e quindi la rinuncia ad inglobarla (in tutto o almeno nella parte moderna fuori le mura) nello Stato israeliano, rappresentava un pesante sacrificio, accettato soltanto perché appariva una condizione indispensabile per attuare l'ideale della ricostituzione di uno Stato ebraico, per il quale il popolo aveva incessantemente lottato. Il piano di spartizione (compresa 1'internazionalizzazione di Gerusalemme) fu invece vigorosamente respinto sia dall'Alto Comitato arabo per la Palestina, sia dagli Stati arabi membri delle Nazioni Unite, i quali sostennero l'invalidità della risoluzione, perché contraria alla lettera e allo spirito della Carta, e dichiararono esplicitamente che non si sentivano vincolati da essa. La cessazione formale del mandato britannico, il 15 maggio 1948, fu preceduta di qualche ora dalla proclamazione dello Stato d'Israele (14 maggio) e accompagnata dall'intervento militare di cinque Stati arabi (Egitto, Iraq, Giordania, denominata ancora Transgiordania, Libano e Siria). La fine delle ostilità vide Gerusalemme divisa tra Israele, che occupava la parte occidentale, e la Giordania, che occupava Gerusalemme orientale, comprendente la Città vecchia e i Luoghi Santi. Tale situazione di fatto, destinata a perpetuarsi sino alla guerra dei sei giorni del 1967, fu recepita nell'Accordo generale di armistizio tra la Giordania e Israele sottoscritto a Rodi il 3 aprile 1949.

Da parte sua l'ONU cercò, per qualche anno, di attuare la progettata internazionalizzazione di Gerusalemme. La previsione di un regime speciale, separato dal resto della Palestina, e di un'amministrazione dell'ONU fu ribadita dall'Assemblea generale nelle risoluzioni n. 194 (III) dell'11 dicembre 1948 e n. 303 (IV) del 9 dicembre 1949; e il Consiglio di amministrazione fiduciaria elaborò un progetto di Statuto per la Città di Gerusalemme (datato 4 aprile 1950). Ma queste posizioni si scontrarono con la realtà di fatto, che venne a consolidarsi con la proclamazione, da parte della Knesset, di Gerusalemme (Ovest) capitale di Israele il 13 dicembre 1949 e con l'annessione della Cisgiordania (West Bank), compresa Gerusalemme orientale, ad opera della Giordania (risoluzione dell'Assemblea nazionale di Transgiordania del 24 aprile 1950). Il dibattito sullo status futuro di Gerusalemme fu ripreso ancora sino al 1952 nell'Assemblea generale dell'ONU, senza sortire alcun risultato (tanto più che alcune potenze, come l'Unione sovietica, avevano ritirato il loro sostegno al progetto di internazionalizzazione). Successivamente la questione non fu più affrontata dalle Nazioni Unite sino alla guerra dei sei giorni, a seguito della quale Israele procedette all'occupazione e poi all'annessione anche della parte orientale di Gerusalemme.

4. Si pone quindi il problema se, a seguito di questi eventi, Israele e la Giordania abbiano acquistato la sovranità, rispettivamente, su Gerusalemme Ovest ed Est . A questo fine occorre anzitutto stabilire il valore giuridico del piano di spartizione della Palestina e di internazionalizzazione di Gerusalemme, contenuto nella risoluzione n. 181 (II) del 1947 dell'Assemblea generale. Ove questo avesse efficacia obbligatoria l'occupazione dei due settori di Gerusalemme da parte israeliana e giordana, rompendo l'unità del corpus separatum e sottraendolo al progettato regime di amministrazione ad opera del Consiglio di amministrazione fiduciaria, sarebbe stata sicuramente illecita; e ciò avrebbe potuto pregiudicare l'acquisto della sovranità su Gerusalemme. A nostro parere, peraltro, alla risoluzione contenente il suddetto piano non può riconoscersi efficacia vincolante. Di regola, infatti, l'Assemblea generale può adottare soltanto raccomandazioni le quali, benché moralmente e politicamente significative, non obbligano giuridicamente i destinatari.
E' bensì vero che, secondo un'autorevole opinione, potrebbe ritenersi l'esistenza di una norma consuetudinaria, formatasi progressivamente nel corso della vita dell'ONU, che avrebbe conferito all'Assemblea generale poteri decisionali, cioè obbligatori, in materia di decolonizzazione. Ma, per un verso, è da escludere che una regola siffatta potesse essersi consolidata già al sorgere dell'Organizzazione (la risoluzione n. 181 è del secondo anno di vita delle Nazioni Unite); per altro verso, la risoluzione in parola è inquadrabile piuttosto nella competenza dell'Assemblea generale per il regolamento delle situazioni suscettibili di mettere in pericolo pacifiche relazioni internazionali, competenza che comporta l'emanazione di raccomandazioni, quali proposte di regolamento amichevole, con esclusione di qualsiasi decisione vincolante. Per tale inquadramento depone la considerazione, contenuta nel preambolo della risoluzione n. 181 (II), secondo la quale la situazione in Palestina è di natura tale da pregiudicare il benessere generale e le relazioni amichevoli tra le nazioni: vengono così impiegate le medesime espressioni contenute nell'art. 14 della Carta, ai sensi del quale l'Assemblea generale può raccomandare misure per il regolamento pacifico di qualsiasi situazione che, indipendentemente dalla sua origine, essa ritenga suscettibile di pregiudicare il benessere generale o le relazioni amichevoli tra le nazioni. Anche la formulazione della parte dispositiva della risoluzione mostra che la stessa Assemblea generale vi attribuiva il valore di una raccomandazione. In essa, infatti, l'Assemblea esplicitamente raccomanda al Regno Unito, quale potenza mandataria, nonché a tutti gli altri Stati membri dell'ONU, l'adozione e l'esecuzione, per quanto concerne il futuro governo della Palestina, del piano di spartizione contenuto nella risoluzione; inoltre invita gli abitanti della Palestina a prendere tutte le misure necessarie da parte loro per assicurare l'applicazione del piano. Si aggiunga che, con particolare riguardo al futuro status di Gerusalemme, l'Assemblea generale mostrava di non considerare definitivo il regime di amministrazione internazionale: infatti lo statuto elaborato dal Consiglio di amministrazione fiduciaria sarebbe rimasto in vigore per non più di dieci anni, dopo i quali sarebbe stato oggetto di revisione da parte dello stesso Consiglio, alla luce dell'esperienza, e gli abitanti di Gerusalemme avrebbero potuto esprimere, mediante un referendum, i loro suggerimenti relativi ad eventuali modifiche del regime della Città.

La temporaneità è, del resto, un carattere costante dei (non molti) regimi di internazionalizzazione di territori, quale quello predisposto per Gerusalemme, realizzatisi nella prassi internazionale . Essi, invero, sono stati solitamente predisposti per "congelare" contrapposte pretese di sovranità da parte di Stati diversi, per una fase transitoria, in vista di una soluzione definitiva da raggiungere, possibilmente mediante accordo tra le parti, in un momento e in un clima più sereni. E la soluzione finale è consistita, il più delle volte, nell'assegnazione della regione internazionalizzata alla sovranità dell'uno o dell'altro Stato.

Neppure può ritenersi che la risoluzione n. 181 (II), in particolare l'internazionalizzazione di Gerusalemme, fosse diventata vincolante per il solo Stato di Israele a seguito dell'accettazione espressa dapprima dalla comunità ebraica della Palestina, successivamente dal governo israeliano (almeno per i primi tempi di esistenza dello Stato di Israele) . Tale accettazione aveva un'importante valenza politica, tanto da essere richiamata anche nella risoluzione n. 273 (III) dell'11 maggio 1949, con la quale l'Assemblea generale decise l'ammissione di Israele nelle Nazioni Unite; tuttavia, sul piano giuridico, essa avrebbe prodotto effetti obbligatori solo ove si fosse incontrata con un'accettazione delle altre parti del contenzioso relativo a Gerusalemme, a cominciare dalla comunità araba palestinese. Ci sembra infatti che la disponibilità ad accettare un dato regolamento, al fine di risolvere una controversia con altre parti, non possa dare luogo ad un vincolo unilaterale quando le altre parti persistano nel loro atteggiamento negativo e la controversia resti così aperta.

5. Per quanto riguarda la posizione di Israele su Gerusalemme Ovest sembrerebbe che si siano realizzate le condizioni che, almeno secondo il diritto internazionale "classico", sono richieste affinché uno Stato acquisti la sovranità territoriale. La prima condizione consiste, come è noto, nell'effettivo insediamento dell'autorità di governo in una comunità territoriale, la seconda nella volontà di acquistare la sovranità su tale comunità . Almeno dal dicembre 1949, con la dichiarazione espressa dal Primo ministro Ben-Gurion, di Gerusalemme (ebrea) quale parte organica e inseparabile dello Stato di Israele, e dalla Knesset, di Gerusalemme capitale di Israele, la volontà di consacrare in una formale annessione l'autorità, che in fatto tale Stato già esercitava dalla fine del conflitto del 1948, completò gli elementi necessari per l'acquisto della sovranità su questa parte della città.

Le soluzioni desumibili dalla disciplina tradizionale relativa all'acquisto della sovranità territoriale vanno peraltro confrontate con i nuovi principi, che emergevano già dalla Carta dell'ONU e che si sarebbero sempre più sviluppati e consolidati nella prassi dell'organizzazione e degli Stati. Tali principi, diretti a mitigare e limitare il principio di effettività dominante, in precedenza, la materia degli acquisti territoriali, consistono nell'autodeterminazione dei popoli e nel divieto dell'uso della forza nelle relazioni internazionali.
In virtù del principio di autodeterminazione ogni popolo ha il diritto di scegliere il proprio status politico e il proprio sviluppo economico, sociale, culturale. Tale principio impedisce di considerare Gerusalemme (come la Palestina e, invero, oggi, qualunque terra abitata) come territorio nullius, disponibile per la conquista dello Stato che vi insediasse la propria autorità di governo. Deve però notarsi che, almeno alla nascita dell'ONU e nei suoi primi anni di vita, il principio di autodeterminazione dei popoli aveva un significato alquanto vago e generico; esso non si era ancora tradotto nel diritto all'indipendenza dei popoli sottoposti a regime coloniale, che sarebbe emerso dalla Dichiarazione sulla concessione dell'indipendenza ai paesi e ai popoli coloniali, adottata dall'Assemblea generale con risoluzione n. 1514 (XV) del 14 dicembre 1960, diritto successivamente riconosciuto anche ai popoli sottoposti a un regime razzista o altre forme di dominazione straniera dalla Dichiarazione sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati, adottata con risoluzione n. 2625 (XXV) del 24 ottobre 1970 dalla stessa Assemblea . E' dubbio, pertanto, che il principio di autodeterminazione dei popoli fosse idoneo, alla fine degli anni '40, a impedire l'acquisto della sovranità territoriale. Si deve aggiungere che l'insediamento di Israele a Gerusalemme Ovest non sembra in aperta contraddizione con il suddetto principio, perché in tale settore della Città viveva in maggior parte la popolazione ebrea al momento della cessazione delle ostilità con la Giordania dopo il conflitto del 1948.

Malgrado l'effettività dell'autorità di governo, gli acquisti territoriali sono destinati a non essere riconosciuti dalla comunità internazionale, e in particolare dall'ONU, se ottenuti con l'uso della forza armata. Tale regola corrisponde ad una prassi che trova un importante precedente già nella dichiarazione del 7 gennaio 1932 dal Segretario di Stato degli USA Stimson, con la quale si affermava che il governo statunitense non avrebbe riconosciuto alcuna situazione - nella specie, l'invasione e l'occupazione della Manciuria da parte del Giappone - realizzatasi mediante il ricorso alla guerra. Una risoluzione di contenuto analogo fu adottata l'1l marzo 1932 dall'Assemblea della Società delle Nazioni, sempre riguardo all'occupazione della Manciuria. La prassi si è affermata e consolidata progressivamente nell'ambito dell'ONU, sia attraverso dichiarazioni di carattere generale (come la citata Dichiarazione sulle relazioni amichevoli e la cooperazione tra gli Stati e la Definizione dell'aggressione, adottata con risoluzione n. 3314 (XXIX) del 14 dicembre 1974, nonché numerose successive dichiarazioni), sia mediante l'applicazione a casi concreti del principio del non riconoscimento di acquisti territoriali con l'uso della forza .

Tra le più note può ricordarsi la risoluzione n. 662 del 9 agosto 1990, nella quale il Consiglio di sicurezza decideva che l'annessione del Kuwait da parte dell'Iraq non aveva alcuna validità giuridica e doveva considerarsi nulla e non avvenuta e chiedeva a tutti gli Stati, organizzazioni internazionali e istituti specializzati di non riconoscere tale annessione e di astenersi da ogni comportamento che potesse interpretarsi come un riconoscimento implicito dell'annessione .

L'applicazione di tale principio all'occupazione di Gerusalemme Ovest da parte di Israele, al fine di negare la sua sovranità, ci sembrerebbe peraltro dubbia.

In primo luogo, non può affermarsi con certezza che il principio in parola si fosse già imposto nel diritto internazionale nel 1948, cioè nel momento in cui Israele nasceva, comprendendo nel suo territorio Gerusalemme Ovest. Quanto meno è lecito dubitare che l'invalidità degli acquisti territoriali si applicasse, all'epoca, anche agli acquisti territoriali risultanti dall'uso della forza in legittima difesa. E' vero, infatti, che tale invalidità può considerarsi un "corollario" del divieto, contenuto nell'art. 2 par. 4 della Carta dell'ONU (e trasformatosi progressivamente in una regola generale di diritto internazionale consuetudinario), dell'uso o della minaccia dell'uso della forza nelle relazioni internazionali; ma analoga considerazione non è evidentemente possibile quando la forza armata sia impiegata per respingere un attacco armato di altri Stati, quindi in maniera lecita anche secondo la Carta (art. 51) . In un prosieguo di tempo l'invalidità degli acquisti territoriali ottenuti con la forza viene affermato in termini generali, prescindendo dalla illiceità o liceità dell'uso della forza; tale atteggiamento è testimoniato proprio dalla decisa posizione del Consiglio di sicurezza dopo la guerra dei sei giorni, il quale ha dichiarato l'invalidità degli acquisti territoriali ottenuti da Israele, a prescindere da qualsiasi valutazione (che infatti il Consiglio non ha compiuto sulla responsabilità di quella guerra e, quindi, sulla violazione o meno, da parte di Israele, del divieto dell'uso della forza. Ma è dubbio, come dicevamo, che il principio in parola avesse un tale estensione e una tale vigenza alla fine degli anni '40.

Deve inoltre osservarsi che, in una situazione di insufficiente certezza giuridica, sia sotto un profilo obiettivo (con riguardo, cioè, alla vigenza e all'ampiezza del principio della irriconoscibilità degli acquisti territoriali realizzati con la forza), sia con specifico riferimento allo status di Gerusalemme (per il quale la risoluzione n. 181 dell'Assemblea generale rappresentava, a nostro parere, solo un progetto di regolamento amichevole), appare difficile negare il persistente valore del tradizionale principio ex factis ius oritur. In altri termini, almeno all'epoca considerata, in mancanza di un sicuro assetto giuridico, è da ritenere che la situazione di fatto creata da Israele si sia consolidata giuridicamente, dando vita alla sovranità sulla porzione di Gerusalemme effettivamente governata.
Va poi considerato che la stessa affermazione della invalidità e irriconoscibilità degli acquisti territoriali realizzati con la forza non sembra idonea a impedire la nascita della sovranità, qualora non sia seguita da comportamenti coerenti di effettivo disconoscimento da parte dell'insieme della comunità internazionale. Nel caso di Gerusalemme Ovest si ha invece l'impressione che l'ONU, e persino Stati o entità ostili a Israele, abbiano tenuto un atteggiamento di sostanziale acquiescenza.

Di tale atteggiamento è prova anzitutto la circostanza che l'ONU, dal 1952, ha tralasciato di occuparsi più del caso, sino ai fatti nuovi derivanti dalla guerra dei sei giorni, ma comunque senza più invocare lo status internazionalizzato previsto dalla risoluzione n. 181 . Successivamente - come meglio si vedrà - l'ONU non ha mancato di condannare energicamente la condotta di Israele per quanto concerne i territori occupati, tra i quali espressamente viene menzionata Gerusalemme: peraltro, trattandosi dei territori occupati dopo la guerra del 1967, deve ritenersi che il riferimento a Gerusalemme riguardi la sola parte Est, occupata appunto dopo tale guerra. Frequenti sono le risoluzioni del Consiglio di sicurezza e dell'Assemblea generale specificamente intese a condannare, dichiarandole invalide, le misure adottate da Israele a Gerusalemme Est; come pure le risoluzioni del Consiglio di sicurezza che espressamente riguardano "the occupied section of Jerusalem" (n. 298 del 25 settembre 1971) o gli "Arab territories occupied by Israel since 1967, including Jerusalem" (n. 476 del 30 giugno 1980 e n. 478 del 20 agosto 1980). In termini analoghi si è espressa l'Assemblea generale, per esempio nella risoluzione n. 48/158 D del 20 dicembre 1993 sulla questione della Palestina; in essa l'Assemblea indica, tra i principi sui quali deve fondarsi un regolamento definitivo e una pace globale in Medio Oriente, il ritiro di Israele dal territorio palestinese occupato dal 1967, ivi compresa Gerusalemme. E sino alle più recenti risoluzioni (quale la n. 52/65 e la n. 52/66 del 10 dicembre 1997), in cui l'Assemblea generale ribadisce l'applicabilità della Convenzione di Ginevra del 12 agosto 1949, concernente la protezione dei civili in tempo di guerra, ai territori occupati da Israele dal 1967, Gerusalemme è costantemente ricompresa fra tali territori; deve pertanto ritenersi che il riferimento sia diretto alla parte orientale della Città.

A tale posizione delle Nazioni Unite, di netta condanna dell'occupazione di Gerusalemme Est, fa riscontro il silenzio sulla parte occidentale della Città, silenzio che sembra pertanto esprimere una sostanziale acquiescenza alla sovranità israeliana.
Anche l'atteggiamento di alcuni Paesi arabi appare significativo. Per esempio, in una lettera del Presidente Sadat del 17 settembre 1978, inviata al Presidente statunitense Carter e al primo Ministro israeliano Begin in occasione degli Accordi di Camp David, si affermava la posizione dell'Egitto riguardo a Gerusalemme araba, destinata a restare sotto sovranità araba. Sembrerebbe quindi che il riferimento debba riguardare la zona Est della Città. Di estremo interesse è poi la Dichiarazione di indipendenza, adottata dal Consiglio Nazionale Palestinese il 15 novembre 1988 . In essa si afferma solennemente che lo Stato di Palestina ha per capitale Gerusalemme; tuttavia in diversi passaggi ci si riferisce alla necessità di ritiro di Israele dai territori arabi occupati dal 1967, compresa Gerusalemme, che pertanto non può che essere la parte orientale.

Un esame delle posizioni di tutti gli altri Stati non sarebbe certo possibile in questa sede. In linea generale sembra peraltro che emerga una posizione di acquiescenza o, quanto meno, di tolleranza rispetto all'esercizio della sovranità israeliana su Gerusalemme Ovest. E' vero che talvolta questo atteggiamento è spiegabile come un mero riconoscimento dell'autorità de facto di Israele; come pure, che il silenzio dei Paesi arabi o dell'OLP su Gerusalemme Ovest non può automaticamente equipararsi ad un tacito riconoscimento della sovranità israeliana. Ma, come si è osservato, l'atteggiamento generale della comunità internazionale e delle Nazioni Unite sembra mostrare il convincimento che la sovranità di Israele su Gerusalemme Ovest si sia ormai affermata giuridicamente o, quanto meno, che non sia più possibile, politicamente, rimetterla in discussione. E ciò, ai fini del consolidamento dell'autorità di governo di Israele su Gerusalemme Ovest, è pressoché equivalente, se non ad un riconoscimento di sovranità, almeno ad una posizione di acquiescenza.

6. A valutazioni differenti si presta la situazione di Gerusalemme Est.

Va anzitutto rilevato che, ove all'epoca dell'occupazione della Giordania il divieto dell'uso della forza e il diritto di autodeterminazione dei popoli avessero avuto una vigenza e un contenuto tali da impedire l'acquisto di sovranità, tale impedimento si sarebbe posto nei confronti della Giordania. L'occupazione di Gerusalemme Est, infatti, avvenne nell'ambito dell'azione armata della (allora) Transgiordania nella West Bank, diretta a contrastare Israele, ma risoltasi poi in un estensione della propria autorità ai danni del popolo palestinese. E' del resto significativo che proprio la Lega degli Stati arabi, sin dal 12 aprile 1948, aveva chiarito al sovrano giordano che l'ingresso degli eserciti arabi in Palestina era finalizzato esclusivamente alla sua liberazione, ma doveva avere carattere temporaneo nè poteva in alcun modo comportare un'occupazione o una spartizione della Palestina: questa., dopo la sua liberazione, "would be handed over to its owners to rule it in the way they like". E invero i poteri esercitati dalla Giordania su Gerusalemme Est sono stati generalmente considerati dalla comunità internazionale come espressione di una situazione de facto, non implicante, sul piano giuridico, l'acquisto della sovranità.

In ogni caso la possibilità di riconoscere la sovranità della Giordania su Gerusalemme Est è venuta meno a seguito della guerra dei sei giorni, quando la Giordania ha perso definitivamente il controllo di fatto di Gerusalemme orientale. E va sottolineato che, per quanto vigorosamente l'ONU, e in particolare il Consiglio di sicurezza, abbia ribadito l'obbligo di Israele di ritirarsi dai territorio occupati, compresa Gerusalemme, non è dato rinvenire alcuna esplicita richiesta di restituzione di quest'ultima alla Giordania.
La questione, d'altra parte, ha finito per perdere ogni rilevanza pratica e giuridica a seguito della dichiarazione del 31 luglio 1988 di Re Hussein di Giordania, concernente il disimpegno dalla Cisgiordania (West Bank) e l'autodeterminazione palestinese . Sebbene non si riferisca specificamente a Gerusalemme, essa esprime la definitiva rinuncia della Giordania ad ogni pretesa di sovranità sui territori posseduti prima della guerra dei sei giorni, al fine di venire incontro alla volontà dell'OLP, unica e legittima rappresentante del popolo palestinese, e di favorire il diritto all'autodeterminazione di quest'ultimo. Una siffatta dichiarazione rispetto a un territorio già di fatto perduto da oltre venti anni, sembra sancire in via definitiva la cessazione di ogni autorità di governo e della stessa volontà di esercitare tale autorità. Se quindi fosse prospettabile la tesi della sovranità giordana su Gerusalemme Est fino al 1967, e persino successivamente - data l'invalidità giuridica della conquista israeliana - tale sovranità dovrebbe comunque considerarsi cessata a seguito della dichiarazione giordana del 1988. E' tuttavia da sottolineare che quest'ultima non rappresenta soltanto una rinuncia alla sovranità su Gerusalemme Est, come sull'intera Cisgiordania, quasi che questa fosse ormai da considerare territorio nullius, ma esprime anche il riconoscimento, da parte della Giordania, del diritto del popolo palestinese ad esercitare la propria autodeterminazione sui territori in questione.

7. Dopo la guerra del 1967 è da chiedersi, peraltro, se la sovranità su Gerusalemme Est sia stata acquistata da Israele. E' noto che quest'ultima ha manifestato in maniera estremamente chiara la volontà di annettere l'intera Città. Già il 27 giugno 1967 la Knesset approvò alcune leggi con le quali, tra l'altro, la legislazione, la giurisdizione e l'amministrazione dello Stato venivano estese all'intero territorio di Gerusalemme; e il giorno seguente il Governo emanò un'ordinanza nella quale, in conformità di tali leggi, veniva definita l'area cui si estendevano la legislazione, la giurisdizione e l'amministrazione israeliana. E' vero che la qualificazione di tali provvedimenti come manifestazione di un'annessione di Gerusalemme Est fu respinta dal Ministro degli esteri Abba Eban in una lettera del 10 luglio 1967, conseguente alla risoluzione di condanna dei provvedimenti israeliani da parte dell'Assemblea generale dell'ONU. In essa si affermava: "The term 'annexation' used by supporters of the resolution is out of place. The measures adopted relate to the integration of Jerusalem in the administrative and municipal spheres, and furnish a legal basis for the protection of the Holy Places in Jerusalem" (protezione che veniva prevista da un'altra legge del 27 giugno 1967). Tuttavia la dichiarazione dì Eban è, complessivamente, alquanto ambigua, potendosi leggere anche nel senso di una reintegrazione di Gerusalemme nello Stato di Israele, al quale doveva ritenersi appartenente sin dalla sua nascita.

Al di là della interpretazione di tale dichiarazione, la volontà di Israele di annettersi l'intera Gerusalemme emerge dai successivi atteggiamenti israeliani. La giurisprudenza, anzitutto, ha affermato che "from that day [28 giugno 1967] onwards, United Jerusalem forms an integral part of Israel" . Il 30 luglio 1980 la Knesset ha poi adottato la "Legge fondamentale" la quale proclama Gerusalemme, completa e unita, capitale di Israele e dispone che essa sia sede del Presidente dello Stato, della Knesset, del Governo e della Corte suprema. Il governo israeliano ha inoltre assunto varie iniziative volte a modificare i caratteri geografici, demografici e storici di Gerusalemme, nette espressioni di una pretesa sovranità sulla stessa.

A tale volontà ha fatto riscontro, peraltro, una reazione di condanna, non solo dell'ONU, ma della comunità internazionale pressoché intera. Rispetto a Gerusalemme Est ha trovato quindi piena e coerente applicazione la norma, sempre più consolidata nel diritto internazionale, che vieta ogni annessione ottenuta con l'uso della forza.

L'elenco delle risoluzioni dell'Assemblea generale e del Consiglio di sicurezza sarebbe estremamente lungo. Basterà ricordare, tra le più significative, la risoluzione n. 2253 (ES-V) dell'Assemblea generale del 4 luglio 1967, la quale dichiara che i predetti provvedimenti, di estensione a Gerusalemme Est delle legislazione, giurisdizione e amministrazione israeliana, sono invalidi; la n. 252 del 21 maggio 1968 del Consiglio di sicurezza, relativa agli stessi provvedimenti, nella quale il Consiglio, riaffermando che l'acquisto di territori mediante la conquista militare è inammissibile, considera che tutte le misure legislative e amministrative e azioni di Israele, compresa l'espropriazione di terre e proprietà, che tendono a cambiare lo status giuridico di Gerusalemme, sono invalide e non possono modificare tale status ; la risoluzione n. 478 del Consiglio di sicurezza del 20 agosto 1980, la quale condanna energicamente l'adozione della Legge fondamentale relativa alla proclamazione di Gerusalemme capitale di Israele, dichiara "null and void" tale legge, decide di non riconoscere la legge e ogni altra azione di Israele che, in conseguenza di detta legge, tenti di modificare il carattere e lo status di Gerusalemme e chiede a tutti gli Stati membri di ritirare le loro missioni diplomatiche dalla Città santa . Le successive risoluzioni, sia del Consiglio di sicurezza che dell'Assemblea generale, restano sempre fedeli all'impostazione secondo la quale gli atti di "sovranità" israeliana su Gerusalemme Est sono giuridicamente nulli e non possono essere riconosciuti. Da ultimo si può menzionare la risoluzione n. 52/53 del 9 dicembre 1997, adottata dall'Assemblea generale con il voto contrario della sola Israele (nonché nove astensioni).

Gli Stati e le altre organizzazioni internazionali hanno mostrato di condividere la posizione dell'ONU. Possono ricordarsi, per esempio, la dichiarazione del Consiglio europeo di Venezia del 12 e 13 giugno 1980, in base alla quale gli Stati membri non accettano alcuna iniziativa unilaterale che abbia per obiettivo quello di cambiare lo status di Gerusalemme; come pure la decisione, assunta da numerosi Paesi a seguito della risoluzione n. 478 del Consiglio di sicurezza, di spostare le sedi delle missioni diplomatiche da Gerusalemme a Tel Aviv; il rifiuto netto, anche da parte di Paesi tradizionalmente vicini a Israele (come gli Stati Uniti), di riconoscere la legalità delle misure adottate da tale Stato a Gerusalemme Est.

Le osservazioni che precedono inducono ad escludere che Israele abbia acquistato la sovranità sulla parte di Gerusalemme occupata dopo la guerra dei sei giorni. La norma che comporta l'invalidità e il disconoscimento degli acquisti territoriali ottenuti con la forza armata (persino ove questa sia impiegata per legittima difesa) ha trovato infatti diffusa e coerente applicazione da parte dell'ONU come dell'insieme della comunità internazionale.

8. Resta peraltro da chiarire quale sia lo status giuridico di Gerusalemme Est.

In proposito una prima risposta emerge con chiarezza dalle risoluzioni del Consiglio di sicurezza (come dell'Assemblea generale); queste, infatti, sin dalla n. 271 del 15 settembre 1969 (relativa al tentato incendio della moschea di Al-Aqsa del 21 agosto precedente), dichiarano che Gerusalemme Est si trova sotto l'occupazione militare israeliana e che, pertanto, ad essa sono applicabili le Convenzioni di Ginevra del 12 agosto 1949 sui conflitti armati. Viene in rilievo, in particolare, la quarta Convenzione, relativa al trattamento della popolazione civile, espressamente richiamata, tra l'altro, nella risoluzione n. 465 del l marzo 1980, la quale condanna la decisione israeliana di stabilire degli insediamenti nei territori occupati, compresa Gerusalemme, e nella risoluzione n. 672 del 12 ottobre 1990, concernente le violenze verificatesi sul Monte del Tempio, con la morte di numerosi Palestinesi. Più di recente l'applicazione della predetta Convenzione di Ginevra è stata solennemente riaffermata dall'Assemblea generale nella risoluzione n. 52/65 del 10 dicembre 1997. Inoltre il Presidente del Consiglio di sicurezza, in una dichiarazione resa a nome del Consiglio il 13 luglio 1998, ha affermato che lo stesso Consiglio di sicurezza considera la decisione del Governo israeliano del 21 giugno 1998 di estendere la giurisdizione e i confini di Gerusalemme come una iniziativa grave e dannosa e ha chiesto a tale Governo di non dare attuazione alla sua decisione e di rispettare scrupolosamente i suoi obblighi e le sue responsabilità ai sensi della Convenzione di Ginevra del 1949 relativa alla protezione della popolazione civile in tempo di guerra.

Se non vi sono dubbi su questa prima qualificazione della condizione giuridica di Gerusalemme Est, quale territorio occupato militarmente, ci si deve chiedere se possa individuarsi uno Stato (o altra entità) titolare del diritto di sovranità sulla stessa. A noi pare che a tale quesito non possa darsi che risposta negativa. Abbiamo già rilevato come né Israele, né, in precedenza, la Giordania possano riconoscersi quali titolari della sovranità su Gerusalemme orientale. Deve aggiungersi che tale sovranità non può riconoscersi neppure all'OLP (o all'Autorità Nazionale Palestinese), quale rappresentante del popolo palestinese, posto che essa non si è ancora trasformata in uno Stato sovrano e, comunque, non esercita (né ha mai esercitato in passato) un'autorità di governo sulla parte Est della Città.

E' da escludere, d'altra parte, che Gerusalemme Est, in quanto priva di un sovrano, possa qualificarsi territorio nullius, come tale disponibile per l'occupazione e acquisto di sovranità da parte di qualsiasi Stato. Una siffatta possibilità è chiaramente smentita proprio dalle reazioni di disconoscimento della pretesa sovranità israeliana, provenienti dalle Nazioni Unite e dalla generalità degli Stati.
A nostro parere Gerusalemme Est va considerata come oggetto di una controversia internazionale, nella quale si contrappongono le pretese di sovranità di Israele, da una parte, e del popolo palestinese, rappresentato dall'OLP, dall'altra. Per quanto concerne l'aspetto centrale della controversia, relativo alla sovranità su Gerusalemme Est, ci sembra, pertanto, che ogni possibile soluzione debba circoscriversi a questi due soggetti, con esclusione di ogni ipotetica pretesa di altri Stati. Tale esclusione, che dopo la rinuncia del 1988 riguarda anche la Giordania, deriva in primo luogo da una ragione, per così dire, processuale, poiché solo Israele e il popolo palestinese, tramite l'OLP, hanno avanzato - e tuttora sostengono - la pretesa alla sovranità su Gerusalemme. E l'ONU, da parte sua, ha in qualche modo riconosciuto l'appartenenza esclusiva a tali soggetti della questione relativa alla sovranità. Di tale atteggiamento è prova il sostegno costantemente espresso dall'Assemblea generale al processo di pace iniziato con la Conferenza di Madrid del 30 ottobre 1991 e con la Dichiarazione di principi sugli accordi provvisori sull'autonomia, sottoscritta a Washington il 13 settembre 1993 da Rabin e Arafat . Ora, in tale Dichiarazione non vi è alcuna soluzione per lo status di Gerusalemme, ma vi è l'impegno delle parti a svolgere negoziati relativamente alla Città ; il che presuppone che lo status di Gerusalemme sia questione da decidere convenzionalmente tra Israele e l'OLP. Anche di recente, nella citata Dichiarazione del Presidente del Consiglio di sicurezza del 13 luglio 1998, quest'ultimo ha confermato il suo sostegno alla decisione dell'OLP e del governo di Israele (in conformità con la Dichiarazione di principi del 13 settembre 1993) secondo la quale "the permanent status negotiations shall cover the issue of Jerusalem", e ha chiesto alle parti di evitare azioni che potrebbero pregiudicare il successo di questi negoziati, dopo aver altresì riconosciuto "the importance and sensivity of the issue of Jerusalem to all parties" (parti che, nel contesto della Dichiarazione, sono evidentemente Israele e l'OLP).

Vi è poi una ragione 'sostanziale": solo il popolo israeliano e quello palestinese possono vantare, rispetto a Gerusalemme, un diritto di autodeterminazione, essendo tali popoli stanziati in tale Città. E tale diritto, che spetta al popolo israeliano, "rappresentato" dal suo Stato, è stato da tempo riconosciuto anche al popolo palestinese, a cominciare dalla risoluzione n. 3236 (XXIX) del 22 novembre 1974, con la quale l'Assemblea generale dichiarò solennemente che il popolo palestinese deve godere del diritto all'autodeterminazione conformemente alla Carta dell'ONU e riaffermò i diritti inalienabili di tale popolo in Palestina, comprensivi del diritto all'autodeterminazione senza ingerenza esterna e il diritto all'indipendenza e alla sovranità nazionale. Ora, se i diritti di autodeterminazione di Israele e del popolo palestinese rappresentano un motivo di conflitto tra le parti, poiché relativi al medesimo territorio, essi, tuttavia, costituiscono una valida ragione giuridica per escludere ogni altro soggetto da eventuali pretese di sovranità.

9. Prevedere soluzioni per la controversia sulla sovranità territoriale si Gerusalemme Est non è invero possibile. Il negoziato tra le parti, con l'interposizione di Paesi amici (cioè, essenzialmente, gli Stati Uniti) o l'appoggio dell'ONU, può condurre a qualsiasi soluzione, compresa la possibilità di modificare lo status di Gerusalemme Ovest, ai fini di una più ampia e comprensiva soluzione, quale una sorta di "condominio" tra Israele e il futuro Stato palestinese. Per ora, tuttavia, sembra che la tecnica impiegata sia stata quella di differire continuamente la soluzione del problema; anche nel recente accordo provvisorio sottoscritto il 23 ottobre 1998 da Arafat e Netanyahu grazie ad un'estenuante mediazione statunitense (il c.d Memorandum di Wye River) la questione di Gerusalemme non è neppure affrontata.

Lo stesso Consiglio di sicurezza, come si è rilevato, non ha fornito alcuna indicazione sul futuro di Gerusalemme Est; esso, muovendo dall'attuale condizione di territorio occupato, ha richiesto solo (benché energicamente e costantemente) a Israele di astenersi da qualsiasi iniziativa che possa alterare gli attuali caratteri fisici, storici, geografici, demografici di Gerusalemme Est, nonché il suo status giuridico. Sembra, in altri termini; che il Consiglio di sicurezza si sia preoccupato essenzialmente di "congelare" la condizione di Gerusalemme Est, evitando sue modificazioni materiali o giuridiche (cioè il passaggio sotto sovranità israeliana). Come pure, sembra tramontato il progetto di un corpus separato, sottoposto ad un regime di amministrazione internazionale, contenuto nella risoluzione n. 181 (II) dell'Assemblea generale, che oggi, probabilmente, non incontrerebbe il favore di nessuna delle parti. Il Consiglio di sicurezza, peraltro, ha avuto cura di sottolineare frequentemente il carattere unico di Gerusalemme sotto il profilo religioso, carattere che, come si è visto, era alla base del piano dell'Assemblea generale del 1947. Per esempio, nelle risoluzioni n. 465 del 1 marzo 1980 e n. 476 del 30 giugno successivo il Consiglio di sicurezza, nel preambolo, ha dichiarato di aver presente "the specific status of Jerusalem and, in particular, the need for protection anf preservation of the unique spiritual and religious dimension of the Holy Places in the city". E su tale esigenza, invero, concordano le stesse parti in causa, come altri soggetti particolarmente interessati, quali la Santa Sede e i Paesi arabi.

Ma, può aggiungersi, la difesa dell'unicità religiosa e spirituale di Gerusalemme, o quanto meno dei Luoghi Santi, rappresenta un interesse sentito da larga parte della comunità internazionale e della popolazione mondiale. Se, quindi, la questione della sovranità territoriale resta nelle mani di Israele e dell'OLP, l'esigenza di protezione dei Luoghi Santi (e, naturalmente, della connessa libertà religiosa) è, per così dire, al di fuori della loro disponibilità: tale esigenza richiede che, quale che sia la soluzione relativa alla sovranità territoriale, siano posti obblighi, limiti e strumenti di controllo idonei ad assicurare il rispetto di tali Luoghi e della libertà di culto.